长沙县行政执法局组织人员对营运车辆进行检查。

“我们是试验品，搞了5年，现在终于修成正果了。”3月要正式挂牌的消息让湖南省长沙县行政执法局农业执法大队负责人罗爱辉百感交集。

从2011年启动研究行政执法改革工作开始，长沙县将卫生、食品药品、商务、农业、水务、畜牧水产、环保、建设、人社、文化等多个政府职能部门的执法队伍，整合成为商卫食药、农业、城乡建设、社会事务4个行政执法大队，进行“一顶大盖帽管全县”的尝试。

变招：力破“多头治水”之困

地处省会长沙市近郊的长沙县区位优越，经济活跃，连续3年挺进“全国百强县”前10名，县财政收入过200亿元。随着县域经济社会和城乡建设的加快发展，一些矛盾开始让决策者头痛。

2011年改革前，县直22家涉改行政执法单位共有在岗行政执法人员365人。由于执法主体多，多头管理导致执法交叉、重权轻责、各行其是等问题比较突出。21家涉改行政执法机构执行着79部法律、法规和规章。执法过程中，由于职责权限不清，造成有利争着罚、无利都不管以及重复处罚等现象。

然而，真要进行一项大的执法活动，或者社会管理中暴露某个方面问题时，常常有部门负责人叫苦——近百万人口、总面积近2000平方公里的大县，手下几个兵怎么管得过来？

该县一负责人对记者说：“（部门）都想要加人，都讲力量不足，那要多少编制才够？”

而实际上，官方的统计是：2009年～2010年，在22个涉改行政执法单位中，有32%的单位没有办理过行政执法案件，办理案件总数在10件以下的单位占38%，特别是对于当前社会关注、群众反映较多的食品安全、环境污染等案件，受案率低。并且，由于人员编制分散，行政执法网络不足以覆盖全领域，农村某种程度上成了行政执法的“盲区”。

在北京大学多名法学专家的建言下，长沙县委县政府开始探索实行职能有机统一的大部门体制，推进综合行政执法。

2011年6月，长沙县政府常务会议研究通过了《长沙县行政执法改革方案》。此后，《长沙县行政执法改革实施细则》向社会公布。

2011年10月至2012年6月间，长沙县商务卫生和食品药品行政执法大队、农业行政执法大队、城乡建设行政执法大队、社会事务行政执法大队挂牌成立，全面接收了原有20多个部门的执法工作。

如此破冰之举，是否有实施的法律基础？2016年3月初，长沙县委书记杨懿文在接受记者采访时表示，从国家层面看，党的十七大、十八大都有关于综合行政执法改革的部署，《中华人民共和国行政处罚法》中也有明确规定。湖南省内，2011年《法治湖南建设纲要》里也有深化行政执法体制改革、推进综合执法的要求。而十八届三中、四中、五中全会的召开，为行政执法改革作了顶层设计，进一步坚定了他们执法改革的信心和决心。

制约：裁判员与运动员分设

执法队伍整合归一，首先的变化是力量的增强。

“以前计生局计生执法大队只有两个人，搞个活动都要别的部门帮忙。”长沙县行政执法局办公室副主任向累林说，计生局的计生执法人员与旅游、劳动监察等部门执法人员结合后，人数就有28个了。同时，执法效率也提高了，例如原来农村偏远地区是贩卖“白板肉”、“三无食品”等问题高发区，监管力量难以到位，而调整后，每个大队都成立三四个中队，每个中队有自己辖区，大队管面、中队管片，队员管格，实行了网格化。

向累林认为，最大的变化还在于“裁判员与运动员分设”——原来许可审批，自批自查自己处罚，当运动员也当裁判员，改革后，初步实现了管理权、审批权、监督权、处罚权的适当分离，相互制约和监督。

对此，农业执法大队的罗爱辉颇为认同。

她说，自己是农业局过来的，原来6个人1年办案10多起，涉及农产品质量安全这块，“你许可，你再查处，有种夹生的感觉，毕竟批准设立的也是自己单位。”实行综合执法后，“顾忌”明显减少了。

长沙县提供的数据显示，5年来，4个执法大队累计立案查办各类案件3016起，累计罚没款5259.5万元，共关停外迁污染企业、养殖场42家，责令停产整顿企业52家，移送公安机关、司法机关案件49起，追究刑事责任54人，收缴销毁不合格食品、药品、农资等共计62.8吨。无论是日常监管、专项检查，还是重点治理、联合行动，力度之大都是前所未有。

长沙县的一份材料显示，综合执法队伍组建以来，实行“罚缴分离”“收支两条线”财政管理制度，使执法行为与执法机构、人员的利益脱钩，杜绝了以收代管、只罚不管等现象，促进了廉洁执法、依法办案。

罗爱辉指出，综合执法的改革也解决了“便民和扰民”的问题。

她举例说，一个农户如果在乡镇买了有问题食品，打来电话投诉，以前从县城派人到农村调查，可能要第二天才能到，而调整机构后，每一个镇、街道设立一个中队，群众打到调度中心，调度中心直接就近安排中队调查处理，其方式类似公安的“110”，能把群众投诉及时处理。