陈云良:现代法治的本质是“民治” 2014年10月21日 09:59:59    来源:《人民法治》

在现代,“法治”即为“民治”。“民治”一词精练而准确地反映了现代法治的本质,是法治的真谛所在。所谓民治,主要包括两层含意:一、国家的一切权力来自于人民;二、人民当家作主依法治理国家。“民治”非“治民”。严峻的法治困境使人们越来越认识到法治首先应当是“治官”,是权力制衡,而非“治民”。“治民”是人治,是封建专制的产物。现代法治的本质是民治,只有依靠人民的力量,法治才有可能实现。

依靠人民的力量法治才有可能实现

十八届四中全会顺利召开,法治的春天随之来临,我们有必要重新探讨法治的基本含义这个看似老生常谈的问题,因为需要对近十年来一些反法治的做法拨乱反正。古希腊哲学家亚里士多德对法治的定义在法学界被普遍引用:“现代法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”

那么,什么样的法律才是良法呢?

良法应当体现全体人民的共同意愿。全国人大常委会前副委员长田纪云的一次讲话深刻揭示了法治的真谛,他说:“我们所说的法治,不应是治民,而应是民治,就是人民当家作主治理国家”。“民治”一词精练而准确地反映了现代法治的本质,是法治的真谛所在。“民治”概念的提出,其意义不仅在于它的正确性、科学性,更在于它对传统的官本位思想、“治民”意识、权力至上观念具有鲜明的针对性,对旧传统、旧思想极富挑战性、颠覆性,有利于人民群众法治意识、民主思想的培养和树立。应该说,“民治”概念的及时提出,至少可以减少我们社会主义法治建设道路上的曲折。

我们认为,所谓民治,主要包括两层含意:一、国家的一切权力来自于人民,国家立法、行政、司法机关都是经人民选举产生、受人民委托、行使人民的权力,为人民服务,它们的一切行为都要符合人民所制定的、反映了人民共同意愿的法律,要接受人民的监督,不得有任何凌架于法律之上的权力;二、人民当家作主依法治理国家,人民群众是最主要的法律实施主体,人民群众不仅是法律遵守者,更是法律执行者、法律的监督者。只有在广大人民群众成为法律真正的执行主体、监督主体时,我们的法治社会才有可能真正建成。对于前者,学界历来有比较一致的认识,本文不再赘述。对于后者,尤其是对于人民群众作为最主要的执法主体,学界则鲜有论及。

在如何建立社会主义法治国家这一问题上,大多数学者是从国家权力出发,从“治”和“管”(治民)出发,在如何完善法律体系、加强司法体制改革、整顿司法队伍、提高执法人员素质、加大人大检察纪检监察等监督机构的监督力度等问题上作文章,似乎只要通过以上问题的改进和完善,法治就可以成为可望可即的现实。这种思维方式本末倒置,颠倒了法治的本质。法治的本质是民治,只有依靠人民的力量,法治才有可能实现。

事实上,诸如此类的看法,早在改革开放初期,社会主义法制建设刚刚起步的时候,就被反复强调,并被付诸实践。它的效果如何,我们有目共睹,从我们的法制现状来看,有法不依,执法不严,违法不究的现象,似乎并没有因为法律体系的愈加健全、执法队伍的日益壮大、监督体系的日趋膨胀而有所好转,在某种程度上讲,甚至可以说恶化了。

法治的真谛和本质就是民治

频繁的立法、日趋庞大的执法队伍与监督体系并未有效地制止日趋严重的执法腐败和法律纸面化现象,法治建设似乎已陷于困境。传统的机械理论解释已不能化解人们心中的困惑。长期以来,我们的理论和实践习惯于从官本位(权力本位)出发,从治民逻辑出发,设计制度,制定法律,颠倒了法治的本质。

这样,一方面限制了民治力量、社会制约力的发展,使管理者、执法者几乎没有外部制约,而缺乏外部制约的权力制约等于没有制约;另一方面则使政府权力日趋膨胀。日趋膨胀的权力缺乏制约,必然要走向腐败,这正是目前执法行为中违法乱纪行为、贪污腐化行为日趋频繁的根本原因。

严峻的法治困境使人们越来越认识到法治首先应当是“治官”,是对政府、对执法者的制约和监督,是权力制衡,而非“治民”。“治民”是人治,是封建专制的产物。显而易见,“治官”不能依靠“官治”,要靠民治,要靠广大人民群众当家作主。干预和监督自己的政府及其政府官员,要靠广大人民群众积极主动地参与法律执行、法律监督。

正如美国学者科恩所说:“民主是一种社会管理体制,在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与和可以参与影响全体成员的决策”。如果人民不享有参与权,在法律制度中纯粹是被管理者、服从者,那么这种民主必然是虚假的,这种法制也必然是“人治”。习近平总书记在庆祝人民代表大会成立60周年大会上强调“只有让人民来监督政府,政府才不会懈怠;只有人人起来负责,才不会人亡政息。”

过去,我们推进法制建设的时候,也强调人民法律意识的培养,但总是片面强调培养人民的守法意识,似乎只要人民百姓遵纪守法,就能保障社会的有序运转,就会消灭违法犯罪现象,实现法治。事实上,法治社会法律的实施更需要人民全面参与执行和监督。法治的核心是权力制衡,要对政府实行有效的制约和监督,以此保障政府的高效、廉洁。在经济法理论研究中,有人就指出经济法不仅是政府干预经济之法,而且也是干预政府之法。而干预制约政府,不能靠政府本身,而要依靠民治的力量,只有广大人民群众积极参与到与各种腐败行为、违法犯罪的行为的斗争中来,把维护法律尊严作为自己的应尽职责、光荣使命,各种违法犯罪行为才能得到有效的抑制,才能防患于未然。正是老干部杨维骏不畏艰险,不懈举报,大老虎白恩培才得以落马。

正因为如此,我们才说现代法治的真谛和本质就是民治。

法律的实施需要人民全面参与和监督

推行民治,首先要把人民群众作为执行法律的首要主体,让人民群众真正参与到法律的实施与执行中来。这在理论上是无可质疑的,人民及其代表制订的法律当然要依靠人民的力量来执行。但长期以来,在实践中,我们总是以为法律的实施与执行仅仅是执法机关的职责,认为只要加大执法机关的执法力度,就能切实保障有法必依、执法必严、违法必究。各级政府及其执法机关热衷于各种名目的专项斗争运动、执法大检查、季节性的执法运动,忽视社会的执法功能,不注意让人民群众参与到执法实践中来。

事实上,一切执法的起点和终点都是为了人民群众的合法权益,执法机关的执法活动往往是因公民个人权利受到侵犯而向执法部门申诉、举报、控告而开始,因公民个人权利得到恢复、保护而结束。只要人民群众自觉起来维护自己的合法权益,维护法律的尊严,法律才有可能得到全面的实施,得到良好的执行。反过来,执行得良好的法律,往往是因为法律制订者充分调动了人民群众参与法律实施的积极性,为人民执行和实施法律提供了合理的、科学的、经济的手段和程序。原来的《消费者权益保护法》第49条“1十1赔偿”的科学规定就充分地把广大消费者吸纳到维权打假的执法队伍中来,使消费者真正成为执法主体,不仅有效抑制和打击了一些地方和部门的制假售假行为,曾经揪出了福建蒲田占氏非法行医团伙,推动了电信部门修改收费办法,把一个一个行业的假冒产品(例如矿泉壶)搬下了销售柜,而且催生了王海这样一批打假英雄,大大提高了全民族的法治意识、权利意识。《消费者权益保护法》曾经成为法律体系中实施得最好,影响最大的一部法律。可惜好景不长,后来政法队伍执法理念发生逆转,司法机关不再保护王海打假,《消费者权益保护法》和许多法律一样成为花瓶法律,莆田游医摇身一变成为民营医院主流。我们的人民代表大会制度、村民自治制度、司法审判中的人民陪审员制度都是具体的以人民群众为执行主体的法律制度。各种民事法律、法规毫无疑问主要靠民事主体自己去实施、执行,而各种经济的、行政的、刑事的法律法规同样要靠广大人民群众的主动参与,才能全面有效地打击违法犯罪行为,广泛地实现公平和正义。

人民群众对法治的主动积极参与不仅是实现其自身权利的前提,而且也是有效制止各种侵权违法犯罪行为的要求。只要广大人民群众都像王海那样,全社会都积极参与到打假维权队伍中来,就能有效铲除各种假冒伪劣产品,光靠工商管理部门、质监部门的执法行为,只能起到杯水车薪的效果。而且,事实上多数假冒伪劣产品正是各级各地执法部门地方保护主义的羽翼下生产出来的。没有全社会每一个公民积极参与,光靠执法部门打假是靠不住的,打假终究会演变成“假打”。广大公民都能像过去的深圳护法英雄杨剑昌和现在的举报勇士杨维骏那样为了国家利益,为了法律尊严,勇于与违法犯罪行为作斗争,山西官场就不会被煤炭染黑,四川官场就不会大面积坍塌。目前,国家大力推行的村民自治,更是要求村民自己直接参与村务管理,它是一项依靠每个村民主动参与执行的最基本的民主制度。如果村民怠于行使参与权、监督权,缺乏自治的积极性、主动性,很可能会导致村治把持在一些地痞流氓手中,容易产生村务腐败。

推行民治,其次要建立一种有效的机制,让人民群众积极参与到法律监督中来,让人民群众成为最重要的法律监督主体。人大、检察、监察是专门的法律监督机构,而这些监督机构的监督职权产生并依托于人民的监督权。没有人民群众对法律监督权的行使,这些机构的法律监督将成为无源之水,无本之木。法律监督机构活动往往起始于人民的举报、申诉、控告。没有人民群众对法律监督的积极参与,监督机构的执法将无从下手。而且对法律监督机构的法律监督又决定于人民群众对自己监督权的行使。

人民成为法律监督最重要的主体,不仅要求每个公民能主动积极维护自己的合法权益,还要求人民群众敢于举报、制止与自己利益无关的非法行为,唯公平、正义至上,勇于做世俗的“蠢人”。

推行“民治”要培育全社会的主体意识

推行民治,使法治成为真正的人民主治,立法者要提供广泛而切实可行的途径和渠道,让人民积极主动地参与到法律执行、法律监督中来。但目前更为艰巨更为重要的任务是民治意识的树立,民治观念的培养。因为我们的传统文化中,我们的民族习惯、习俗中治民气息、官本位意识十分浓厚,民治质素十分匾乏。人民习惯于服从,习惯于被管理、被领导,习惯于忍让、屈从,习惯于一团和气,习惯于“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”。

传统文化中,没有法律至上观念,没有追求公平、正义的传统,缺乏主体意识,不习惯制约和监督管理者。这正是一些违法犯罪行为能在一些地方长期存在,一些地痞恶霸能长期称霸一方、逍遥法外的深层原因。在传统的思维模式中,平民百姓维护法律尊严,追求公平正义反而是不守本份、甚至是大逆不道、违背人伦的,正是如此,世纪初的那批护法英雄深圳杨剑昌、杭州沈柏虎、山东王海在现实生活中才举步维艰,不能被身边的社会所容纳,近年来更是被社会遗忘与唾弃。时无英雄,使竖子成名!

因此,推行民治,首先要改良文化,培育全社会的主体意识。如习总书记所强调:“必须坚持国家一切权力属于人民,坚持人民主体地位。”

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